Deutschlands staatliche Bürokratie hatte schon vor der Corona-Krise nicht den besten Ruf. Doch seitdem das Land in der Pandemiebekämpfung schwächelt, ist der Begriff Bürokratie vollends zum Synonym für Ineffizienz geworden. Zur Kritik gehört der Vorwurf, die Bürokratie sei nur darin effizient, noch mehr Bürokratie zu erschaffen. Ein Blick auf die deutschen Bundesministerien scheint diese These zu stützen.
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Die Zahl der Vollzeitstellen für Angestellte und Beamte in den Ministerien ist seit dem Jahr 2016 sprunghaft gestiegen. Vorübergehend ist die Zahl zwar gesunken, seit fünf Jahren steigt sie aber in fast allen Ressorts. Die Auswertung der NZZ beginnt 2005, dem ersten Jahr der Kanzlerschaft von Angela Merkel. Seitdem hat zum Beispiel das Innenministerium 739 neue Vollzeitstellen genehmigt bekommen. Gab es in dem Ressort im Jahr 2005 rund 1400 Stellen, hat das Ministerium nun etwa 2200 feste Mitarbeiter. Ebenfalls starke Zuwächse gab es im Wirtschafts- sowie im Aussenministerium.
Erstaunlich ist die Aufblähung der eher kleinen Ministerien für Familie und Entwicklungshilfe: Im Familienministerium hat sich das Personal in den vergangenen 16 Jahren nahezu verdoppelt, im Entwicklungsministerium lag der Zuwachs bei 73 Prozent.
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Wie sehr hängt diese Entwicklung mit der Kanzlerschaft von Angela Merkel zusammen? «Frau Merkel hat ihre Richtlinienkompetenz nie genutzt, um den Staat zu verschlanken, sondern nur, um ihn auszubauen. Viel Staat hilft auch viel, so denkt die Kanzlerin», sagt etwa der FDP-Bundestagsabgeordnete und Haushaltspolitiker Otto Fricke. Auch Merkels Kanzleramt wuchs in ihrer Amtszeit um fast 280 Mitarbeiter auf insgesamt 744 Stellen. Wie bei den Ministerien führt die NZZ hier nur die Zahl der Stellen auf, die dem Kernbetrieb zugeordnet sind.
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Aus dem Haushalt der Ministerien und des Kanzleramts werden allerdings auch zahlreiche Beauftragte und Institutionen finanziert, die daran angedockt sind. So hat zum Beispiel allein die aus dem Budget des Kanzleramts bezahlte Beauftragte für Kultur und Medien, Monika Grütters, fast 370 Mitarbeiter. Ebenfalls zum Kanzleramtshaushalt zählen das Bundesarchiv, die Stasi-Unterlagen-Behörde und das Bundespresseamt mit zusammengerechnet rund 2900 Mitarbeitern. Insgesamt sind dem Kanzleramt somit 4106 Stellen zugeordnet. Obwohl nur ein Teil dieser Mitarbeiter in dessen Berliner Hauptgebäude sitzt, stösst der Bau an die Kapazitäts-grenze. Das vor zwanzig Jahren fertiggestellte Kanzleramt soll daher kostspielig erweitert werden.
Als die Bundesrepublik im Jahr 1949 gegründet worden war, waren für das Kanzleramt 118 Stellen ausgewiesen. Natürlich lassen sich die damaligen Verhältnisse nur bedingt mit der heutigen Zeit vergleichen: Die Bundesrepublik war in den fünfziger Jahren sowohl geografisch als auch demografisch kleiner und nicht die inoffizielle Führungsmacht in einem europäischen Staatenbündnis. Dass sich die Zahl der Stellen im Kanzleramt seitdem mehr als versechsfacht hat, wirft dennoch Fragen auf – auch weil wegen der Digitalisierung manche Tätigkeiten eigentlich mit weniger Personal zu erledigen sein müssten. Allein für das direkt im Kanzleramt beschäftigte Personal sind im Haushaltsplan für dieses Jahr Ausgaben von 51,3 Millionen Euro veranschlagt.
Wer nach den Gründen für die wundersame Stellenvermehrung fragt, bekommt lange E-Mails von den Pressestellen der Ministerien. Aus dem Kanzleramt heisst es beispielsweise, man benötige das zusätzliche Personal für die «Erschliessung neuer Politikbereiche» wie Nachhaltigkeit, Afrika, demografischer Wandel – sowie für «ergänzende Steuerungsinstrumente wie strategische Vorausschau oder evidenzbasierte Projektarbeit». Das Familienministerium teilt mit, die Verdoppelung des Personals sei auf die «immer bedeutender gewordenen Aufgabenfelder im Zuständigkeitsbereich zurückzuführen», zum Beispiel die Vereinbarkeit von Familie und Beruf oder die Extremismusprävention.
«Das ist dieses gegenseitige Sich-selbst-Befruchten: Der Staat muss dies, der Staat muss das», meint der FDP-Politiker Fricke. Er fürchtet eine zunehmende Stärkung des Regierungsapparats, die letztlich eine Schwächung der Legislative bedeute, weil Parlament und Opposition nicht auf derartige personelle Ressourcen zurückgreifen könnten. Das stimmt allerdings nur bedingt, da auch das Parlament rasant wächst und jeder Abgeordnete auf Staatskosten mehrere Mitarbeiter beschäftigen darf.
Die fortschreitende Vergrösserung der Ministerien liegt in manchen Fällen auch an deren verändertem Zuschnitt. So bekam das Innenministerium beispielsweise vor drei Jahren die Abteilungen Bau und Stadtentwicklung zugewiesen, die vorher beim Umweltministerium angesiedelt waren. Auf dessen Mitarbeiterzahl hatte das aber keine signifikanten Auswirkungen. Sie stieg seit 2005 um 71 Prozent.
Geschrumpft sind seitdem nur das Verkehrs-, das Gesundheits- und vor allem das Verteidigungsressort, welches fast ein Viertel des Personals abbaute. Der Verteidigungspolitik mass die Bundesregierung lange keine grosse Bedeutung bei. Die Bundeswehr wurde heruntergespart, die Wehrpflicht abgeschafft. Das Verteidigungsressort blieb davon nicht verschont, wächst aber seit dem vergangenen Jahr wieder kräftig.
Rund 25 200 Stellen stehen allein für den Kernbetrieb der 14 Bundesministerien im Haushaltsplan, hinzu kommen 960 Stellen im Kernbereich von Kanzler- und Bundespräsidialamt. Damit entstanden in der gesamten Amtszeit von Kanzlerin Angela Merkel rund 4600 zusätzliche Stellen. Weder ist die Bevölkerungszahl in diesem Zeitraum deutlich gewachsen, noch haben sich die Aufgaben der Regierung grundlegend verändert. Insofern stellt sich die Frage, ob es sich nicht zumindest bei manchen der zusätzlichen Stellen um Versorgungsposten handelt, mit denen Politiker und Funktionäre ihre Gefolgsleute belohnen.
Allein 739 neue Stellen im Innenministerium seit 2005
Da
im Herbst die Bundestagswahl ansteht, dürfte nun in manchen Ministerien
wieder die «Operation Abendsonne» anlaufen. Dieser Begriff steht im
Politikbetrieb für die grosszügige Beförderung von Getreuen kurz vor dem
Machtwechsel. Falls das nicht möglich ist, werden auch kurzerhand neue
Stellen geschaffen. «Natürlich läuft das jetzt, man muss höllisch
aufpassen und sich die Kabinettsvorlagen anschauen, darin kann man das
sehen», erklärt Otto Fricke.
Da
im Herbst die Bundestagswahl ansteht, dürfte nun in manchen Ministerien
wieder die «Operation Abendsonne» anlaufen. Dieser Begriff steht im
Politikbetrieb für die grosszügige Beförderung von Getreuen kurz vor dem
Machtwechsel. Falls das nicht möglich ist, werden auch kurzerhand neue
Stellen geschaffen. «Natürlich läuft das jetzt, man muss höllisch
aufpassen und sich die Kabinettsvorlagen anschauen, darin kann man das
sehen», erklärt Otto Fricke.
Die
Ministerialbürokratie als Organismus, der nach Selbstvermehrung strebt –
für diese These lieferte die Digital-Staatsministerin Dorothee Bär
jüngst ein Paradebeispiel: Bärs Stelle wurde vor drei Jahren neu
geschaffen, ihr geräumiges Büro befindet sich im Kanzleramt. Diese Woche
forderte sie, ein Zukunftsministerium einzurichten, um den technischen
Fortschritt und die Digitalisierung voranzutreiben. Das «Z-Ministerium»
solle «Treiber und Initiator von Testfeldern, Reallaboren und
Pilotprojekten» sein. Das klingt wolkig. Sicher ist nur, dass so ein
Ministerium ein weiter Kostentreiber eines ohnehin schon gewaltigen
Regierungsapparats wäre.
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